城中村改造是中央近期在超大特大城市中重点推进的专项工作。东莞城中村具有城乡融合、产村混杂的特点，城中村占用较大城市发展空间，同时也承担了较多的城市服务功能与经济发展功能，但土地使用效益不高，服务品质不高，衍生出消防安全、存量违建、市政排水、停车行车、基层治理等各种问题。城中村的问题，与顶层设计不足、规划管控不力、村民意识不强、资金投入不足、政策机制不顺、改造预期不稳等因素相关，是城市发展过程中长期积累形成的。对此，应系统认识城中村改造和治理工作、健全土地资源整合利用机制、创新城中村改造模式制度、转变提升村民的思想意识，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，全方位加快城中村改造和治理。

一是系统认识城中村改造和治理工作

城中村改造和治理是东莞农村人居环境整治向纵深推进的必然要求。东莞发展资源非常有限，打造“科技创新+先进制造”城市特色，必须紧盯城市发展短板，积极开展旧村、城中村改造和治理，进一步拓展产业空间，提升城市综合环境，补齐城市基础配套和生态短板，以城市高质量发展推进现代化建设。城中村的改造和治理是构建完整住房体系的重要手段，是一项系统的工作，与国家近期三大专项工作紧密关联。应坚持系统观、整体观与创新观，坚持“规划引领、统筹谋划、有序推进”的原则，长远来看是改造，近期来说是治理，必须改造和治理同步进行。同时，建立横纵联动的高位统筹机制，优化市层面统筹协调机制，负责全市城中村改造和治理重点工作任务、重大问题的统筹协调。做实市指挥部办公室，负责从资金、项目、政策、检查考核等方面开展强力统筹。做强镇村一线落实机制，参照市做法实施常态化、实体化运作，压实村（社区）党组织书记“一线施工队长”的“头雁”责任，亲自挂帅具体推动城中村改造和治理。

二是健全土地资源整合利用机制

土地资源的价值是改造和治理城中村所需费用的主要来源，是城中村居民生活和发展的基本保障，是生态环境和可持续发展的重要前提。因此，在城中村改造和治理的过程中，要对城中村土地的利用进行规划，对其建设的样式，建设的高度，建设的密度以及建设中的绿化率等多个方面进行策划，还要将整个城中村改造地方进行分区，使建设相协调，来达到提高城中村土地资源利用率的目的，并使得改造和治理后的土地最优化。对于土地规模较大村，确定近期、中期用地规模，集约利用村内各种闲置地开展集中建设。对于“空心村”，条件成熟的采取整体搬迁，就近迁移到镇中心建成区，并规划旧改。对于风貌和布局保存较为完好的村，积极引入市场主体开展活化利用。探索通过转让、出租、抵押等多种形式盘活宅基地与农房资源，允许农户将宅基地使用权转让、出租，以盘活村庄用于发展民宿、餐饮、养老、创意文化等产业。鼓励镇村联合采取宅基地置换商品房、货币化补偿等多种形式，推进宅基地统筹。鼓励经济实力强的集体经济组织，对闲置宅基地和农房进行统一收储利用。

三是创新城中村改造模式制度

积极争取国家对于城中村改造的金融政策与金融工具，引导社会资本参与城中村改造，压实国有企业资本参与城中村改造的责任，创新村集体资本参与城中村改造的方式，探讨市镇村三级联动，鼓励村集体转变身份，由被拆方转为股东方，与市属国企、镇属国企共同成立项目公司，同股同权参与城中村改造项目的开发建设中。完善补偿和保障制度，使城中村村民的生活保障线达到城市生活的最低标准，使政府在拆迁过程中保护村民的合法权益，而不只是强制要求村民，使政府的形象更加完美，使村民更加积极参与到城中村改造和治理中来。制定和完善利益平衡制度，使在改造过程中的冲突弱化，同时政策也要具有动态平衡原则，使得不同的人在不同的时期提出的要求都可以满足，使城中村改造不会因利益问题而中止。

四是转变提升村民的思想意识

在城中村改造过程和治理中村民的意见不统一，缺乏参与城中村改造和治理的积极性。对此，要在村民中倡导勤劳致富、科技致富的意识，使城中村村民对城中村改造和治理有一个正确的认识。在城中村改造和治理过程中要多听取村民的意见，增强村民的主体意识、维权意识和法律意识，从而使他们能够更好地维护自身的权益。同时，也要提高村民的生态意识思想。城中村曾在很长一段时间里被视为影响城市形象的“灰色地带”，随着城中村改造的进行，空间环境虽已取得较好的成绩，但城中村村民的生态文化保护意识较差；村民虽然知道生态平衡，但仅仅处在口号阶段。因此，城中村治理要树立环境保护观，不仅要注重人文环境的改造，也要注重自然环境的修复和完善。

（作者系东莞市社会科学院社会研究中心副主任、助理研究员）