改革开放前东莞是一个传统农业县，工业生产在整个国民经济中所占比重很低。然而，在这薄弱的工业根底上，东莞以创办“太平手袋厂”为契机，以“三来一补”业务为突破口，走出了一条外向型经济发展道路，为东莞改革开放40多年的高速度——高质量发展之路拉开了帷幕。

一、政策背景

“在‘文化大革命’结束后的两年间，党和国家工作有所前进，一些领域的拨乱反正已经开始，经济建设、社会各项事业和外交工作也有所恢复和发展。人们急切地期待着党和国家迅速摆脱困境，迈开大步前进。”这正是“三来一补”企业在南粤大地破壳而出的深厚宏大的历史背景。

（一）中国打开对外开放的大门

我国的对外开放首先是从经济领域开始的，外贸体制改革“先行一步”。早在1977年，曾经受“左”的路线干扰破坏的我国对外贸易，开始复苏并呈现较好的局面。对外贸易的发展，对加快我国的社会主义建设，安排好国内市场，都起了积极的作用。

1978年7月6日，国务院特别针对广东、福建两省制定《对外加工装配和中小企业补偿办法试行条例》，7月15日，又更名为《开展对外加工装配业务试行办法》，东莞人称之为“22号文件”。“22号文件”允许采取先办厂、后承接外商加工装配业务的“来料加工”方式，试行“三来一补”业务。这是有关“三来一补”的第一个管理办法。

1978年12月，中共十一届三中全会召开，是新中国历史上具有深远意义的伟大转折。这次全会冲破了长期“左”的错误的严重束缚，果断结束“以阶级斗争为纲”，重新确立马克思主义的思想路线、政治路线、组织路线。从此，我国改革开放拉开了大幕。

1979年3月，国务院发布《以进养出试行办法》，9月，国务院发布《发展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》，对来料加工业务进行了明确规定，并指出“本办法自颁发之日起实行，原发《开展对外加工装配业务试行办法》即行废止”；要求各地方、各有关部门加强领导，解放思想，千方百计把对外加工装配和中小型补偿贸易更多更好地开展起来。

（二）广东大胆谋划“先走一步”

改革开放前，广东连续14年发展速度低于全国平均水平，经济社会发展相对滞后。在对外经贸方面，除持续举办“广交会”之外，广东外贸增长迟缓。1978年虽然进出口总额有15.92亿美元，但进口总额仅为2.04亿美元。

1978年3月，中国共产党广东省第四次代表大会召开，提出要积极扩大对外贸易。4月，广州如期举办春季“广交会”，前来观摩、参展的港澳同胞和侨胞代表空前活跃，他们感受到国家“抓纲治国已初见成效”，特别是侨务政策的逐步落实，增强了他们对港澳与内地之间经济往来的信心。

6月20日，习仲勋主持召开省委常委会会议，研究迅速开展对外加工装配业务和宝安、珠海两县建设等问题。7月初，习仲勋在宝安调研时提出，要抓好对外经济贸易，引进香港同胞和外商投资办厂，抓好外贸出口基地建设，强调诸如让香港资本家进设备采沙石出口、吸收外资搞加工业、恢复边境小额贸易等问题要“说办就办，不要等”，“外贸基地规划好了就要干，讲求实效”，“香港市场需要什么，什么可以多挣外汇，你们就养什么、种什么”。他还指出：“只要能把生产搞上去的，就干，不要先去反他什么主义。他们是资本主义，但有些好的方法我们要学习。”

1978年秋，在中央工作会议期间，习仲勋代表广东省委向中央提出“三个放手”的设想，即“在保证粮食自给的前提下，让广东放手发展经济作物、畜牧业和渔业，放手发展农副产品加工等社队企业，放手发展外贸出口工业，加强同港澳、华侨的各种经济合作”，并表示：“如果中央同意这个设想，我们决心动员全省人民做出成绩，为国家做出更大的贡献”。他还建议中央考虑：“鉴于广东与港澳来往密切，希望能允许广东在香港设立一个办事处，加强调查研究，与港澳厂商建立直接的联系；凡是来料加工、补偿贸易等方面的经济业务，授权广东决断处理，以便减少不必要的层次和手续。”习仲勋所提的设想和建议得到中央的肯定和支持。

1979年7月15日，《开展对外加工装配业务试行办法》正式颁行。中央认为，这对加速我国的四个现代化建设，有重要意义。广东省迅速作出反应，将东莞、南海、顺德、番禺、中山5个县定位率先开展对外来料加工的试点。

二、东莞的破局之举

（一）太平手袋厂的诞生

香港信息灵通，得知国务院和广东省政府决定开展来料加工的消息后，许多香港商人跃跃欲试。在“22号文件”颁行后的第5天，也就是1978年7月20日，香港信孚手袋有限公司经理第二次到东莞考察（第一次港商张子弥与东莞县二轻工业局局长钟润在莞城见面交谈后，去太平考察，当天回港）。29日，在东莞县二轻工业局负责人陪同下，再次到东莞考察，并到东莞太平镇太平服装厂洽谈合作事宜并展开前期筹办工作。8月30日，东莞县二轻工业局与香港信孚手袋有限公司签订投资额300万港元的来料加工合同，合作兴办太平手袋厂。经过一段时间的试产，9月15日正式投产。

由于工厂开工前的选址筹办工作是从7月份开始，东莞县太平手袋厂实际诞生于1978年7月，成为中国内地第一家对外来料加工厂，也是中国内地最先实行计件工资的工厂之一。太平手袋厂不仅是中国“三来一补”和加工贸易的起点，而且是东莞外向型经济的起点，它成为东莞腾飞的独特路径，是“东莞模式”的雏形。

（二）东莞选择“三来一补”的原因

东莞“三来一补”的兴起，既是特定时代背景的产物，又是落后地区实现农村工业化的一种较优选择，除了劳动力和土地资源丰富，成本低廉，靠近市场，浓厚的商业文化传统及政策背景外，最主要的还有以下原因：

1、东莞人敢为人先、务实创新的精神

人文精神是一个地方、一座城市发展的精神支柱。“三来一补”的经济形式能够在东莞扎根发展，得益于东莞“敢为人先、务实创新”的人文精神。改革开放伊始，东莞人抢抓机遇，创造性地贯彻党的路线、方针、政策，走出了自己的发展道路。他们思想解放，敢闯敢试；他们不搞姓“社”姓“资”的争论，不唯书，不唯上，只唯实，始终坚持以经济建设为中心；他们敢于“第一个吃螃蟹”，以改革促发展，营造出珠江三角洲首屈一指的投资、创业氛围。正是有了这种人文精神，东莞冲破重重障碍，在布满荆棘的发展道路上，走出了一条独特发展之路。

2、东莞优越的地理人脉资源

东莞毗邻香港，是中国内地最接近国际市场的地方之一；同时又离广州很近，经商意识浓厚。东莞是著名的侨乡，有60万港澳同胞，18万海外侨胞，同受岭南文化熏陶，人文相近，使东莞容易接受香港、澳门的辐射。东莞县善于利用这些优势，充分调动华侨、港澳同胞的积极性，吸引莞籍港澳同胞、华人华侨回乡投资。华人华侨及港澳同胞怀着“支持祖国建设，报效桑梓”的夙愿，除捐款捐物外，还以侨汇、投资等形式，通过各种途径将海外资本输入国内。当时，东莞地区所利用的外资，其中90%左右是属于粤籍的港商、华侨的投资。

3、国际产业结构调整为东莞承接“三来一补”带来了良好机遇

上世纪70年代末80年代初，亚太地区以亚洲“四小龙”为代表的劳动密集型经济发展面临资源要素制约，为此，“四小龙”推出了新发展战略，由劳动密集型产业向技术密集型产业转型。与此同时，大量国际资金也在谋求出路，国际资本特别是产业资本的逐利性，驱使外商把资本投入到劳动力资源丰富、刚刚向世界开放的中国。正是国际分工与国际竞争的强大推动力，把外商及港澳台商人的投资目光转向中国内地南端的东莞地区，这是东莞发展“三来一补”一个重要契机。

（三）内地首家“三来一补”企业为何落户太平镇

太平镇靠近珠江水道，水陆交通方便，毗邻香港。近代以来，太平的商业氛围较为浓厚，受到进出口贸易影响，人们思想相对开放。改革开放之前，太平镇手工业较为发达，县二轻局在太平开办了竹器厂、服装厂等多家中小型工厂。因为太平镇独特的地理位置和相对频繁的进出口贸易，广州海关在太平设置了办事组，太平手袋厂创立后，太平镇及其周边的“三来一补”产业迅速发展，海关办事组升级为海关办事处，1983年正式成立了太平海关。在东莞基础设施相对落后，到香港的陆路交通不通畅的情况下，太平有简易的太平港口，可以通过水路交通直通香港乃至国外市场。此外，太平镇有一支具备多年工业生产经验的产业工人队伍，具备开展“三来一补”的劳动力要素条件及一定的工业基础。

（四）东莞为推进“三来一补”产业发展采取的开创性举措

“太平手袋厂”的开办，让东莞人饮到了对外加工的“头啖汤”。东莞县（市）委及广大干部、群众解放思想、敢为人先、实事求是，走出了一条独具东莞特色的外向型经济发展之路。

1、落实政策，解放思想，改变固有僵化思维

这一时期，干部群众僵化封闭的思想严重制约来料加工企业发展。东莞县委针对干部、群众的僵化思潮，认真落实政策，平反冤假错案，并处理一批历史遗留问题。落实华侨政策，把占用华侨的房屋退还给华侨业主，接受华侨、港澳同胞的捐赠，仅1979年，港澳同胞、华侨华人为支援家乡建设，就捐赠汽车455辆，以及拖拉机、电视机、钢材、化肥等一大批生产生活资料，为改革开放初期东莞的工农业生产注入了活力。

1978年下半年，县委组织开展真理标准问题的学习讨论，9月15日，县委宣传部发出关于学习“实践是检验真理的唯一标准”的通知，这场关于真理标准问题的讨论，推动了东莞广大干部群众解放思想、破除僵化，树立了“实事求是”的思想路线。同年11月召开的县三级干部会议号召广大干部要“敢于抓经济工作，努力研究经济规律”、“要注意研究经济价值规律，密切注意外面的经济动向”。县委还组织各级党委及计委、经委、财办、工商等部门积极进行思想发动和政策发动，清除“宁左勿右”的错误思想，帮助基层干部群众正确理解和执行国家、省关于开展来料加工业务的方针和政策。

2、服务产业，提升基础设施建设水平

改革开放前，东莞基础设施建设发展缓慢。东莞以农业县的基础发展对外加工业，急需补足基础设施落后的“短板”。针对东莞缺乏“三通一平”标准化工业厂房等状况，很多镇区利用闲置农村祠堂、会堂、食堂（俗称“三堂”）、仓库等为厂房，创办来料加工厂发展经济。再通过逐渐积累资金建造标准化厂房，完成了农村工业化的“原始积累”。东莞人称之为“借船出海”“借鸡生蛋”。

为加快基础设施建设，东莞大胆改革路桥建设投资体制，尝试性地制定一些路桥建设的特殊政策、灵活措施，创造性地运用“集资建桥、收费还贷”的模式建成全国第一座征收过桥费的地方公路桥——高埗大桥。此后，东莞“以路养路”“以桥养桥”“以电养电”等基础设施建设创新模式不断涌现，极大推进了东莞地方基础设施建设，也为全省、全国基础设施建设闯出一条新路。

3、转变思维，营造良好的投资“软”环境

1978年9月，东莞根据“22号文”精神，指定县外贸局牵头成立临时对外加工装配办公室，负责开展全县对外加工装配工作。1978年12月，东莞成立专门的对外来料加工业务领导小组，下设对外加工装配办公室，分设来料加工、外资企业管理、车辆管理、财政等管理机构。这是全国第一个加工贸易装配业务办公室。

1979年8月，东莞对外贸易局在深圳设立办事处，负责就近联络、接洽、服务港商。县委注意培养干部的服务意识，鼓励各公社、各单位的干部要躬行良好的待客之道，认真做好服务接待工作，打消投资者的顾虑。如改革开放初期，常平发挥交通优势，举办“荔枝节”，兴建了全国第一家镇级星级酒店，吸引了大量港商回乡投资。

1984年10月，县政府将“加工办”正式定为常设行政机构，并成立了具有法人资格、有权签约的对外加工装配服务公司。“加工办”在权限范围内，许多项目的洽谈、签约、审批甚至工商、税务登记、海关备案登记等，一般都是在一天内完成，极大地提升了投资建厂的效率，受到了投资者的称赞。这是全国首创的招商引资“一条龙”服务。

东莞先后制定了“发展‘三来一补’业务的10条优惠措施”、《关于来料加工内销处理若干问题的通知》、《关于来料加工补偿贸易管理的若干规定》、《对外加工厂厂规》、《厂长、会计、仓管员岗位责任制》等制度和规定。东莞还有意识地开办各种类型的学习班、培训班，提升“三来一补”相关业务工作人员的业务水平和按国际惯例管理企业的意识。此外，东莞注重引导农民向工人、向市民转变，引导和培养农民学会社会化分工，适应工业化生产和生活方式，东莞百万农民在全国率先实现规模化“洗脚上田”。

此外，东莞还对“三来一补”企业经营管理进行大胆的改革，采取多种灵活的形式，允许外商有生产技术管理和经营权，努力创造出有利于按照国际惯例运行的企业管理体制。东莞由于高度重视投资环境的建设，吸引了众多的港商、台商乃至日本、韩国、美国、德国等国投资者前来投资办厂，东莞也被誉为“投资者的天堂”。

4、与时俱进，率先推动外向型经济向着更高形态发展

以太平手袋厂为起点，东莞很快形成了“村村点火、户户冒烟”的粗放型发展模式。但这一时期引进的“三来一补”企业均为劳动密集型的一般性加工制作业，存在成本低、项目小、技术落后、产品单一、附加值低等弊端。

进入上世纪80年代，东莞陆续建立和完善适应“三来一补”发展需要的管理体制，有意识地开始引进多样化外资，出现了东莞第一家中外合作企业和第一宗合资企业，外向型经济的形式更多样、形态更高级。同时，在完成资本积累的基础上，东莞鼓励兴建标准化工业厂房，逐步替代原先简陋的“三堂”。1983年，长安镇乌沙村建立了全县第一个加工工业区。

1984年，随着第一批“三来一补”合同到期，东莞县委制定一系列调整提高措施，消化吸收“三来一补”工作的具体要求，以“三来一补”为重点，抓紧现有企业技术改造和设备更新，带动全县工业企业的更新改造。大量的“三来一补”企业协议期满后转为内销，来料加工转为合资合作等。

1984年9月，东莞第五次党代会确立“向农村工业化进军”发展战略。1985年2月东莞被列入沿海经济开放区。由于充分灵活运用国家给予的优惠政策，实行市、镇、区、村、家庭五个轮子一起上，东莞呈现出外向型企业遍地开花的局面，乡镇企业得到快速发展。到20世纪80年代中后期，东莞外向型经济开始了第一次结构性调整，由生产传统工业品为主的简单加工装配扩展到零部件、机电产品的加工装配业，机电产品进出口额占东莞外贸出口额比重逐年提高。到1987年，全市加工贸易年度工缴费收入达1.07亿美元，占全省工缴费收入的39.6%，人均创汇208美元，居全国县级市之首。当时每天有700多辆直通汽车往返于东莞与香港之间，其规模相当于内地一个省的水平，香港与东莞为代表的珠三角地区的“前店后厂”合作形式逐步形成。

三、成效显著

太平手袋厂诞生后的当年就获得加工费100万人民币，创汇60万港币。1978年由于“三来一补”企业的加入，壮大了全县的出口创汇能力，东莞外贸出口额占全省的比例达19.3%，接近五分之一。到1979年底，全县共签订对外来料加工装配协议184宗，投产140宗，解决11000余名职工就业，收入工缴费234万美元。此后，东莞以“三来一补”为突破口，以乡镇企业为依托，大力发展外向型工业，外向型工业的迅速发展又推动了农村工业化、农村城市化、城乡一体化的发展步伐。

改革开放之后，东莞经济社会的发展出现前所未有的生机和活力，各项经济指标位居全省前列，其经济发展速度在全省乃至全国领跑，与顺德、南海、中山一起称为珠江三角洲“四小虎”。至1993年底，东莞共对外签订来料加工协议1.2万宗，吸纳外来劳动人口150多万人，实际利用外资29.05亿美元，利用外资企业累计出口创汇32.11亿美元。至此，东莞的外向型经济格局已经初步形成，确立了国际性对外加工基地的地位。发端于太平手袋厂的“三来一补”产业，成效显著、影响深远，为东莞的经济发展作出了贡献，奠定了今天东莞万亿元GDP、千万人口新一线城市的基础。

参考资料：

1.该书编写组编：《中华人民共和国简史》，人民出版社、当代中国出版社2021年8月版；

2.中共广东省委党史研究室著：《广东改革开放发展史（1978-2018）》，南方出版传媒、广东人民出版社2019年12月版；

3.《广东改革开放史》课题组编著：《广东改革开放史（1978-2018）》，社会科学文献出版社2018年7月版；

4.莫淦钦：《在县三级干部会议上的总结讲话》，载《东莞改革开放史料选编》（1978-1984）；

5.东莞市对外贸易经济合作局编：《东莞市外经贸志》，广东省出版集团、广东人民出版社2014年5月版；

6.广东省政协编：《敢为人先——改革开放广东一千个率先》，人民出版社2015年10月版；