佛山南海，几乎每一轮改革都围绕“土地”展开，每一轮改革都能乘风破浪。当前，南海正如火如荼开展新一轮土地改革。

2019年7月，获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区后，南海以国土空间综合治理改革创新（以下简称“地治改革”）为总揽，协同推进连片工业园区改造和连片乡村振兴，提升城市功能，增强城市对乡村的辐射带动能力，改变“城不城、乡不乡”的面貌，向着实现城与乡融合发展迈进。

可以看出，“连片”成为南海地治改革的关键词，要破解的是“村村点火、户户冒烟”时代就开始留下的土地碎片化问题。这也是珠三角城市面临的普遍问题。

敢为天下先的南海，努力探索解决土地碎片化问题的模式，改出新空间，改出新南海。

▲佛山南海

一场

新的土地改革启动

8月24日下午，驱车从龙高路转进九江金属材料市场，整个市场显得空空荡荡。这里曾经大货车川流不息，如今只能看到几辆车在装卸货物。市场内大部分建筑已经空置，不少建筑的外墙上写着大大的“拆”字。

这个以仓储、五金加工为主的金属材料市场，某种程度上已经在佛山市南海区九江镇“消失”了。这个占地千余亩，每年却只能创造不足500万元税收的地块，已经与周边其他地块，组成占地3800亩的九江临港国际产业社区。不远处，大型机械发出阵阵声响，新的项目已经在动工建设。

从南海西部的九江镇来到东部的桂城街道夏南二社区，占地80亩的天富科技城内，4栋五层高的工业式研发大楼及配套的1栋创客公寓已全部交付使用。12万平方米的建筑面积上聚集科技型企业团队30多个，入驻了季华实验室、中科院长春光机智能制造研究院等机构和企业。去年，园区总产值约7亿元。而在通过“三旧”改造实现“工改工”之前，这片地是一个临时钢材市场，几乎不能带来成规模的产值。

在天富科技城的带动下，与之仅相隔一条马路，占地222亩的仓储厂房，正在被改造为海逸小镇。实施改造的市场主体投入3亿多元，通过“微改造”方式，希望将其打造成为集文旅、商业、产业于一体的网红打卡地。

▲正在微改造中的海逸小镇，将打造成为集文旅、商业、产业于一体的网红打卡地

一东一西，遥相呼应，迸发着南海推进城乡融合发展改革创新实验区建设的干劲和活力，就像历次推进土地改革那样。

改革开放以来，南海多次因土地改革创造发展奇迹。

上世纪八十年代，改革春风吹遍南粤大地。在南海，一批“洗脚上田”的农民办起了一批小五金、小冶炼、小化工、小塑料等个体私营企业。随着“摊子”越铺越大，县、公社、大队、生产队、个体、联合体的企业“六个轮子一起转”，在全国首开将个体经济与其他所有制经济同等对待的先河。迅速发展的南海与东莞、中山、顺德被称为“广东四小虎”。

东方风来满眼春。上世纪九十年代，南海在全国率先启动集体土地股权制改革，在不改变集体土地性质的前提下，推动承包土地权的农户以土地经营权向经济社入股，由集体对原来分散的土地进行重新布局，实现了集体土地所有权、经营权、使用权分离。这种农地直接入市的“南海模式”，让南海迅速走向工业化，创造了南海经济快速发展的奇迹。

放眼望去，南海几乎村村有厂，布局紧凑。但土地开发强度也直线上升，超过国际警戒线。2007年，南海的土地开发强度接近50%。

面临用地瓶颈的南海主动求变。

2007年，南海在全省率先开启“三旧”改造。2014年，南海获批为广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点。2015年，南海正式将村级工业园改造作为“三旧”改造的主攻方向。

同样是在2015年，南海成为国务院公布的33个农村集体土地制度改革试点区之一，改革主要包括集体经营性建设用地入市、征地制度、宅基地制度改革，即“三块地”改革。3年试点，南海的探索做法得到自然资源部肯定，认为南海集体土地整备制度效果明显，是集体经营性建设用地入市的新途径，是统筹推进入市和征地改革的好做法、好经验。

这次广东省城乡融合发展改革创新实验区建设，不仅仅是产业入园、土地集约利用，还要紧扣深化农村土地制度改革主题，对国土空间进行结构性大调整，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对聚集、协调发展。

与以往相比，这次改革综合性强，难度也非常高。南海迎难而上，改革再出发。

▲产能下降的九江金属材料市场，将与周边其他地块组合改造成九江临港国际产业社区

一个

小镇的3800亩连片“工改工”

地治改革，重点在哪里？

南海区委改革办介绍，对照高质量发展的要求，城乡发展不平衡不协调已经成为制约南海高质量发展的最大短板。其中，土地利用碎片化，则是阻碍南海迈进高质量发展的最大问题。

一组数据可以看清南海农村集体建设用地利用碎片化的情况：农村集体建设用地总量达46万亩，占现状建设用地超过一半；空间分散，分属于2300多个农村集体经济组织；利用低效，整个南海农村集体建设用地地均GDP仅为国有建设用地的18%，特别是占地18.9万亩、占现状工业用地58%的村级工业园，工业产值仅占南海全区的23%。

南海亟需破解土地利用碎片化。事实上，南海此前开始的村级工业园改造就已经在探索破解这个问题。地治改革的启动，为解题增添了新动力。

南海各镇街，乘势而上，改出新天地。

九江镇临港国际产业社区3800亩的连片“工改工”，从谋划到完成土地整备，只用了约两年时间。

“临港国际产业社区的前身——九江金属材料市场，属于典型的占地大、产出少。”九江镇城市更新办副主任黄显明介绍。2018年，随着市区两级大力推进村级工业园改造，九江镇开始布局临港国际产业社区。

整理这片土地的拦路虎，是错综复杂的土地所有权界线。“涉及到3个村（社区）共24个经济社，地块之间纵横交错。”黄显明说。

对于拦路虎的威力，九江镇镇南村党委书记梁植森深有体会。占地1000亩的镇南村工业园从2000年开始形成，简陋的厂房慢慢聚集了一批小五金厂。2017年，村委会有了改造工业园的想法，但园区土地分属村里的12个经济社，地块纵横交错，“你中有我，我中有你”，甚至还有隔壁村的一块地“插足”进来。

“那个时候南海已经有‘三旧’改造有关配套文件，我们也跟镇里讨论如何改造，但土地权属相互交缠，要做通12个经济社的工作，难度太大了。”梁植森直言。同时，企业租期长短不一，有些租期长达几十年，谈判也相当困难。这一系列的矛盾和利益纠缠，在村委会一级几乎无能为力，改造也一直拖而未决。

地治改革送来东风，九江镇探索土地所有权调整。

他们将项目中集体经济组织的土地所有权界线以规划道路为界“裁弯取直”，重新调整后将24个经济社的土地所有权整合为4个所有权。除了独立占地较大的河清村有两个所有权，另外烟南、镇南两个村整合为各一个所有权。每个经济社的土地面积不变，地块也不再纵横交错，为后续土地整理提供可控性。

搬开“拦路虎”，整体改造提升加速推进。

九江镇创新采用“区镇联动、征租结合、连片开发”的模式进行整理开发。临港国际产业社区范围内，70%的集体土地征为国有土地，余下30%的集体建设用地则通过区、镇公有资产公司联动成立项目公司进行合作开发。

“征地款提留一部分给集体，剩下的全部分给农民。项目公司承租的30%集体用地，我们提高了租金标准，而且签约之后就开始给租金。”黄显明介绍。

这意味着，集体土地虽然少了，但获得的租金比改造前高，再加上征地补偿款，村民对改造方案的接受度很高。“镇南村30%的集体土地比原来100%的土地，租金增加1.07倍。”梁植森说。收入增加后，村民的分红提高了，福利也好了，从今年起，60岁以上老人每年每人补贴3000元，入读幼儿园的连续三年每年补助3000元。

梁植森回忆，村里表决方案时，12个经济社平均通过率超98%，其中有6个经济社100%通过，最快的不到3个小时就100%表决通过。

“当初村里决定加入临港国际产业社区的选择是正确的。”梁植森说。九江金属材料市场只有100亩地属于镇南村，另外900多亩地则属于村里自己开发，涉及企业超过100家，因为方案合适，当时村里决定将镇南工业园也融在一起，一同推进改造，对产业的升级、环境的提升大有裨益。

事实上，在“征七租三”期间，临港国际产业社区还进行了第二次土地所有权调整。黄显明介绍，刚开始4个所有权各自的租赁土地还是比较分散，依然存在土地碎片化现象。于是，他们把征用土地和租赁土地分别集中，通过土地空间的置换，实现最理想的连片整理。

“目前3800亩土地已经全部整理完成。”黄显明介绍。整理出来的空间主要招引高端医卫用产品、新材料、先进装备制造、绿色智能家居、大健康等五大领域的优质企业。

项目采用边整理边开发的模式，截至今年8月底已经出让两个地块，基本落实的投资企业11家，涉及计划投资总额约33.86亿元，涉及土地共约840亩。未来，临港国际产业社区将有望吸引投资超150亿元，年产值贡献可达500亿元，相当于再造一个高质量发展的新九江。

▲这里曾是一个临时钢材市场，“工改工”后变身总产值约7亿元的天富科技城

一条

有示范意义的路径

九江镇临港国际产业社区只是南海地治改革的其中一个典型项目。

南海正在推动18.9万亩村级工业园腾空间、调结构、转业态、优环境。认定20个千亩以上产业社区示范项目、98个村级工业园改造提升项目进行重点改造，改造总面积7.9万亩，项目计划投资1360亿元。

今年前8个月，南海完成村级工业园拆除改造1.3万亩，占今年目标任务的43.4%，累计拆除改造4.8万亩。今年新建产业载体493万平方米，历年累计建设产业载体2291万平方米。

连片的不仅仅是产业园区，南海的乡村建设、生态治理也因地治改革连片推进。

数据显示，南海启动建设万亩连片农业示范片区5个，推动20个重点城中村升级改造。创新生态用地腾退动力机制，探索生态修复市场化推进机制，对生态用地修复给予用地指标奖励，实施8个万亩和5个千亩公园建设。近三年，复垦复绿超5500亩，新增绿化面积2.4万亩。

一组组亮眼数据的背后，是南海在过去两年综合利用此前改革政策和经验，继续不断探索，走出一条破解土地碎片化新路径。

南海探索农村集体经营性建设用地整备制度，设立集体土地储备中心，推动集体建设用地整备统筹开发，提高集体土地利用效益。

“区镇两级都成立集体土地整备中心，配置专门工作人员，在不改变所有权前提下，对集体经营性建设用地进行统租或者托管。”佛山市自然资源局南海分局城市更新计划规划股股长张小华介绍。统租就是集体土地整备中心垫付租金从农民集体手中将集体土地统租下来，再统一整理、统一招商、统一开发。托管则是农民集体将集体经营性建设用地托管给集体土地整备中心出让开发。

集体经营性建设用地也可以自主入市开发，即农民集体也可以通过镇（街道）集体资产交易平台，将集体经营性建设用地公开出让或出租给市场改造主体开发。

另外，南海还融合国家赋予的集体经营性建设用地入市改革试点和省赋予的新一轮“三旧”改造综合试点，在全国首创“混合开发”模式。

位于桂城街道叠北社区的爱车小镇就是一个“国有+集体”“出让+入市”“产业+社区”，以产业开发为主的混合开发项目。

爱车小镇的前身——华南汽车城，是珠三角地区规模最大、品牌最集中、功能齐全的汽车交易市场。这块土地上，既有国有土地，也有集体土地，集体土地又分属不同的经济社。随着片区发展升级，汽车城产业功能单一、空间布局杂乱、综合配套服务水平低、土地分散使用、土地价值低的问题逐步暴露。桂城街道在进行土地置换和整理归宗后，引入时代中国，对汽车商贸产业进行原地升级。

张小华介绍，爱车小镇项目充分利用了“混合开发”政策。在“混合开发”中的住宅+产业，国有住宅用地出让带来的补偿款，让农民立即享受到土地增值收益；集体产业用地的出租，又保障了农民的长远收益。

爱车小镇的“产业+社区”，更是为房地产资金导入实体经济建设作出了示范。

项目的住宅地块的面积是105亩，产业地块面积是286亩。产业在整个片区中仍占据主导地位。在建设过程中，由房地产开发商建设产业载体并招入实体企业，实现将房地产资金导入实体经济领域。

南海在推进“工改工”过程中，也在探索房地产反哺工业，要求“工改居”项目同时承担同等面积的“工改工”项目。以这种“骨头+肉”的搭配，引导带动连片“工改工”。

南海还对认定为“工改工”且改造面积达50亩以上的村级工业园项目，进行50万至60万元每亩的奖励，不少镇街还在区级奖励基础上进行加码奖励。目前，只要拆除就可以拿到其中的拆除奖，拿到施工许可证并建到一层后，就可以拿到余下的改造奖。仅这项奖励，南海今年预计支出就将超10亿元。

为激发社会活力和市场活力，南海还充分利用挂账收储制度和土地前期整理制度，从两个层面推动土地增值收益共享，即利用挂账收储制度实现政府和原权属人共享土地增值收益，利用土地前期整理制度实现原权属人和市场改造主体共享土地增值收益。

一系列的创新举措，促使一个个成功案例在南海接续出现。今年8月31日，南海区大沥镇沥北湖马工业区改造项目地块顺利摘牌，成为佛山首个通过“毛地”入市政策上平台公开竞投引入投资开发商、实现村级工业园连片开发改造的“工改工”项目。

把握住每一次改革良机的南海，选派近千名优秀年轻干部深入一线推进地治改革。腾挪空间，招引凤凰来栖；重构城乡空间，城乡融合全面推进，迸发出高质量发展新活力。

2020年南海招商引资额逆势增长46%。今年上半年，南海新引进超亿元产业项目超50个，计划投资额超450亿元，平均每天实现引进投资超2.5亿元，两个百亿级项目落户。

改革风再起，南海踏浪前行。

记者观察

创新体制机制加大宣传力度

在你追我赶氛围中拓展产业发展空间

分处珠江两岸的东莞与南海，是改革开放的最前沿，都创造了发展奇迹，但“城不像城、村不像村”的城镇面貌久久挥之不去。随之而来的土地开发强度大、土地碎片化严重，成为制约两地高质量发展的瓶颈。对此，两地不约而同深化改革、出台政策，推进“三旧”改造、城市更新，向存量要空间，全力化碎片为连片。

2019年，省委同意南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区、东莞建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区。破解土地碎片化，拓展优化产业发展空间都是改革重点之一。

两年来，东莞、南海都努力作出探索，取得成效。以1073平方公里的南海为例，今年前8个月，南海完成村级工业园拆除改造1.3万亩，累计拆除改造4.8万亩；新建产业载体493万平方米，历年累计建设产业载体2291万平方米。上半年，南海新引进超亿元产业项目超50个，计划投资额超450亿元。

随着横琴、前海两个合作区建设方案发布，粤港澳大湾区建设注入了新动能。东莞与南海共同面临前所未有的重大发展机遇。大家你追我赶，奋勇争先。

即将成为“双万”城市的东莞，没有退路可言，拓展优化产业发展空间必须更进一步。

建设省制造业供给侧结构性改革创新实验区，是省赋予东莞的一项改革创新实践，东莞要以此为契机，强化改革创新思维，优化完善“工改工”政策体系，进一步补齐增强“工改工”后端环节的设计建设、招商引资、产业服务和财税金融等配套政策，鼓励基层大胆创新，敢于啃硬骨头，善于出新招式，加强执行力，打造出更多“东莞样板”。同时，要充分借鉴、大胆复制兄弟城市的好经验、好做法。

南海九江镇临港国际产业社区3800亩的连片“工改工”项目，改造方案的通过率高，最根本的是方案平衡了利益，稳定了集体收益，也让村民切实感受到改造带来的利益。东莞要进一步构建完善“工改工”利益共享平衡机制，给予更多政策支持，提高村集体和村民对改造的意愿和积极性。

东莞也要加大宣传力度，尤其是对典型案例的宣传力度。在南海，从区到镇街都非常注重地治改革的宣传报道，网络上随手可以搜索到大量经验报道，推进地治改革的氛围非常浓厚。东莞也需要通过更多的公开宣传报道，介绍好的经验做法，营造你追我赶的浓厚氛围，不断增强社会各界参与“工改工”的兴趣和信心，改出高质量发展的空间支撑。

浩渺行无极，扬帆但信风。相信敢为天下先的东莞人用好改革开放关键一招，必将书写出新奋斗篇章的精彩画卷。

指导单位：市委宣传部

总策划：张树坚

策划：雷石鹏 虞清萍

执行：黄涛 沈勇青 林朝丰 李金健 邓文燕 张华桥 王子玺 付碧强 刘召 王东 程永强 陈帆 陈栋 李梦颖 莫凤英