顺德（北滘）机器人小镇产业园。北滘镇供图
“佛山顺德的成果增强了我们在全省做好工作的信心。”
“推广顺德的成功经验，指导各地打好攻坚战。”
“要向顺德的‘前辈’学习。”
12月14日，顺德迎来全省村镇工业集聚区升级改造暨“三旧”改造工作现场会（下称“全省村改现场会”）。省有关负责人以及相关部门、省内各城市相关负责人上百人来到顺德，被顺德村改一线热火朝天的局面感染，好奇于顺德村改的做法、思路。
向全省介绍经验，顺德有底气。自2018年将村级工业园改造列为全区“头号工程”以来，顺德包括10721亩综合整治面积在内，已累计完成土地整理89162亩。更重要的是，顺德村改在做好科学规划、用地效率提升、推动经济高质量发展方面成效明显。
向全省介绍经验，顺德更增压力。全省各地产业状况不同，但是大都存在低效利用土地再开发、旧工业园区与高质量发展格格不入等现象。而在园区改造升级过程中，也同样面临着改造成本降低、利益格局平衡、提升工改工比例等考验。全面建设新时代广东省贯彻落实新发展理念实验区的顺德，承担着更大的责任。
为全省再探路，顺德村改再出发。
▲三年巨变▲
806平方公里上的生动实践
14日上午，顺德（杏坛）新材料和智慧家居产业园（B区），一块已经基本完成平整的土地上，几台挖掘机正在清理建筑废料。
“一个月前，美的集团董事长方洪波就站在这个位置宣布，要投资30亿元打造美的机电事业部的工业4.0智能制造示范基地，预计全面达产后产值可达150亿元。”面对来访的全省村改现场会代表，杏坛镇党委书记柯宇威说。此前，国内许多地方都向美的集团抛出绣球，最终方洪波选择了发力村改的顺德。
一边在拆，一边在建。美的机电工业4.0项目的几公里外，同属村级工业园改造项目的康宝华腾厨电城已经封顶。该项目由本地龙头企业康宝电器联合工业地产企业打造，一片20年历史的老厂房化身现代产业园，容积率从0.8提升到4.5，亩均年产值从120万元提升到700万元。配合新的自动化生产线，小时产能将提升92.3%，劳动生产效率将提升154%。
全省村改现场会的参会者们所看到的，是近两年在顺德806平方公里土地上的日常景象。
2018年以前，曾经作为顺德“工业产床”的村级工业园，面积占已投产工业用地70%，却只贡献了4.3%的税收，落后产能、安全生产隐患和环境污染问题高度集中。而村级工业园涉及复杂的利益主体、历史遗留等问题，改造起来千头万绪。
但是难也要上。“如果突破不了，顺德的产业就没空间，顺德的生态环境保护就无从下手，顺德的城乡形态依然破旧不堪，顺德的安全生产守也守不住。”佛山市委副书记、顺德区委书记郭文海回忆当时的情形时说，村级工业园的状况与顺德经济大区的身份极不相称，与“落实新发展理念、推动高质量发展”的目标更是格格不入。
2018年1月，顺德区党代会重磅宣布，将村级工业园改造定为全区高质量发展的“头号工程”。2018年4月，顺德举行千人参加的全区村改动员大会。2018年9月，顺德获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，村级工业园改造是实验区建设的重要内容。
在省、市支持和自主探索下，一场轰轰烈烈的“土地再革命”“效率再革命”在顺德大地上磅礴展开。
两年过去，通过拆除、整理、提升，近100平方公里的优质土地空间腾出来了。不只是美的和康宝，一批又一批的本地企业“近水楼台”，抓住机遇率先开展了增资扩产、产业升级。据统计，美的、碧桂园、联塑、格兰仕、万和等本土企业在2019年以来的增资扩产项目82个，投资额达416.9亿元。
外地企业尤其是深圳等地溢出的高新科技企业，成为顺德村改引来的又一批金凤凰。2019年以来，顺德引进266个超亿元项目、总投资2871亿元。
在顺德（北滘）机器人小镇产业园，北滘特意留下了一栋旧厂房未拆除，而是把它做成了“村级工业园旧貌展示馆”，为的就是与即将建成的高端机器人项目产生强烈对比。11月底，由深圳大族机器人投资的智能机器人园区项目已经在该厂房旁边动工，已有10余家产业链上下游企业意向进驻。
一路走来，从特意保留的破旧厂房到建设中的机器人产业园，步行不到一分钟。而从村级工业园遍地到一座座现代产业园、现代产业城拔地而起，顺德只用了不到三年。在改革再出发的年代，顺德创造了新的奇观。
▲行稳致远▲
以村改践行新发展理念
蹄疾更要步稳。村改刻不容缓、必须轰轰烈烈，但绝不是蛮干。如果只是为了快速推进，有很多简单方法就能做到。例如不少村级工业园都存在土地、建筑、安全等多方面问题，如果都直接通过“强执法”一关了之、一拆了之，理论上行得通，但就与村改的初衷不符。“执法不是目的，最重要的是推动业主来沟通商谈。”郭文海在现场表示。
坚持党的领导、坚持问题导向、坚持规划先行……在顺德区践行新发展理念交流中心，全省各地的参会代表们看到了顺德村改的章法，纷纷拿出手机，将重要的案例和经验拍照记录。
自2018年启动村改“头号工程”以来，顺德区委始终把坚持和加强党的领导摆在首位，将村级工业园改造明确为区镇书记“一把手”工程，建立“一把手”负总责的机制，坚持不设试点，十大镇街全线出击、互相竞跑，鼓励十大军团在改造中“八仙过海，各显神通”，形成你追我赶、热火朝天的干事创业良好氛围。
村改并没有成熟的经验和做法可以借鉴，顺德坚定不移在改革创新中先行先试，没有政策权限的就向上级申请寻求突破，不让一个个困难矛盾成为“拦路虎”。两年多来，顺德出台了75份配套文件，主动向省申请并获第一批18项、第二批16项政策支持，有力破解了体制机制藩篱。
在镇街基层，顺德坚持发挥主动性创造性，从实践中探索出一二级联动开发、政府统租统管、国有集体混合开发等9种可复制可推广的改造模式。例如，针对土规不符、“两违”处理难题，积极争取上级支持，创新区内平衡调整土规、历史用地遗留问题解决机制，有效解决村级工业园连片拆除后无法继续建设的问题。
坚持“工改工”为主要改造方向，充分激发市场活力，是顺德推进村改的另一个成功经验。在推进村改过程中，顺德严控“工改工”成本，为实体经济造环境、造空间。通过统筹封闭运作村级工业园改造收支，确保“工改工”项目占比70%左右，改商住项目收益主要用于反哺改工、复绿项目。严格限制自然人购买工业厂房，严防炒作工业地产推高制造业成本。
顺德更是倍加珍惜千辛万苦腾出的宝贵连片土地，定园区产业主题方向、定园区企业准入标准、定园区建设标准、定园区有力度的产业扶持政策，打造一批智慧、生态、安全、人文、美丽的现代化园区。2020年，顺德启动规划建设大良红岗科技城、龙江数字产业城两大面积均超20平方公里的现代主题产业城，推动十个镇街各至少建设1个平均超2000亩的现代主题产业园。
村改推进到哪里，农村基层矛盾和历史遗留问题就化解到哪里。顺德首创“工改工”挂账收储土地公开出让成交价98%返还村集体，建立健全集体建设用地流转机制。顺德还明确需配建占村改收益50%以上的产权物业由村集体长期持有，不少村居达到100%，从根源上解决农村集体土地长租期低租金的问题，有效保障和提升农村农民长远稳健收益，越来越多的村居从“要我改”向“我要改”转变。
这些章法背后，是“以人民为中心”的发展理念贯穿到了顺德村改的全过程。这也使得顺德村改得到了从企业、业主到普通村民的广泛认同、主动支持。
▲再作示范▲
助力低效土地再开发
“我们这里没有村级工业园，许多地方开发强度还不高，但是原有的县区级工业园同样面临着园区更新、提升土地利用效率的问题，顺德村改的经验、创新对我们同样有价值。”湛江市城市更新局局长李枝坚在参观顺德村改一线时表示。
如果说村级工业园更多是珠三角的特色，那么低效土地再开发则是全省乃至全国都面临的课题，此次会议也聚焦于各类村镇工业集聚区和旧工业区。曾经有省相关部门负责人测算，如果顺德村级工业园改造成功并且将经验复制，有望在产业空间上再造一个珠三角。放在全省乃至全国的大视野下，顺德村改将发挥更大的作用。
省工业和信息化厅厅长涂高坤透露，相关部门实地调研和摸底调查发现，村级工业区占地面积占了珠三角现有工业用地的大概30%，但其贡献的工业增加值却不到2%，行业较为分散、企业规模较小，由于管理不善，生产安全事故和环境污染事件都发生在村镇工业集聚区。
2019年9月，省政府出台《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》之际，省自然资源厅同步印发了《“三旧”改造三年行动方案》，复制推广顺德区村级工业园改造经验，并提出19条有针对性突破性的改革措施，从规划、用地、财政、税收、司法等方面综合施策，为各地进一步深化实践探索提供了政策保障。在省的政策框架下，广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等市修订出台新的实施细则，形成了各具特色的地方性政策体系。
今年7月，省工信厅、科技厅、商务厅等部门联合印发了《关于推动工业园区高质量发展的实施方案》，通过改造提升小散乱污的村镇工业集聚区，打造一批高水平的省级工业园，为制造业高质量发展提供良好的平台。“接下来我们将与省自然资源厅等部门一起推广顺德的成功经验，指导推动各地抓好村镇工业自治区新区改造攻坚战。”涂高坤说。
顺德影响所及不只是省内。据不完全统计，自2018年以来，从江苏、浙江到湖北、山东，全国各地专程到顺德考察村级工业园改造的队伍已不下百支。
在顺德，村级工业园改造大势已成。在珠三角，村级工业园改造如火如荼。在全省乃至全国，低效土地再开发将是一场持续更久的战役。世人期待着顺德的答案。
聚焦
九种模式创新背后的多方共赢逻辑
顺德村改有效解决土地权属复杂、各方利益难平衡问题
作为集合土地政策、农村问题、环保、安全生产等的系统性难题，村级工业园改造没有路径可参考，没有先例可遵循。而顺德之所以能在短短两年完成土地整理89162亩，一个关键原因在于抓住了模式创新这个法宝。
截至目前，顺德已经探索出了政府挂账收储、一二级联动改造、国有集体混合开发、直接征收开发、生态复垦复绿、政府统租统管、企业长租自管、企业自主改造、“土地改造权+使用权打包公开招标改造”等9种改造模式，为有效解决土地权属复杂、各方利益难以平衡等难题蹚出了一条路子。
纵观这些改造模式，不难发现它们都是聚焦破解难题的实招硬招。以政府挂账收储模式为例，即政府土地储备机构与土地权属人签订挂账收储协议，待土地整理完成且出让后，按有关政策规定和挂账收储协议约定标准向原土地权属人支付土地补偿。
“这种模式可以兼顾各方利益诉求，政策成熟路径简便，适用于绝大多数工改工项目。”佛山市自然资源局顺德分局副局长黎景带说，由于政府全额让利，农村集体经济组织最高可获得土地公开出让成交价98%的补偿，直接超额享受土地增值收益，同时还配建返还高标准厂房物业，保障集体长期收益，而且通过集体土地转国有，可建设商品厂房或建成后分割转让，有利于项目招商引资。
面对一些社会资本介入园区土地整理的意愿不强，或农村集体经济组织难以选定合作方的情况，顺德又创造了政府统租统管模式。这种模式是指农村集体经济组织完成前期土地整理工作后，由村集体以公开流转的形式供地，由竞得人（政府）进行开发建设，并按约定的方式返还政府参与前期土地整理的成本。
这种模式有利于连片改造，适用于剩余租约较短，对改造收益要求不高的项目，且改造后农村集体经济组织仍保留土地所有权，改造方案容易获得表决通过。
2020年，为进一步提高改造效率，顺德又探索出一二级联动开发、国有集体混合开发、“土地改造权+使用权打包公开招标改造”三种新范例，多管齐下破解综合性难题。
位于勒流的江村工业区总面积达1093亩，园区企业200多家，改造前村集体几乎没有收入，但由于村民和企业的诉求难统一，照搬以往的模式已经行不通。
为此，顺德创造出国有集体混合开发模式破题，即在保持现有土地性质不变的基础上，通过货币补偿、物业安置、土地空间置换三种方式进行土地整理，腾出部分空间进行企业安置，最大程度减少改造的“阵痛”，并为江村村集体带来2.5亿元的一次性现金收益，同时配建4.17万平方米的集体物业。
在杏坛中兴现代产业城项目中率先实践的“土地改造权+使用权打包公开招标改造”模式，则是指政府在确定基本开发建设条件前提下，将改造权及拟改造土地使用权一并打包通过招标等公开竞价方式确定改造方，由改造方根据公开交易文件配合改造。
这种模式可以由政府全面主导，直接化解农村集体经济组织整理土地需要大量人、财、物等难题，收益兑现快速直接，且搬迁补偿工作由政府收取竞得方改造资金后开展或由竞得方自行开展，大大缓解政府搬迁拆除地上物的资金压力。
层出不穷的模式创新，是顺德基层创造力的体现，也是顺德通过村改实现多方共赢的关键。
●熊程 欧阳少伟 蒋晓敏